איחוד רשויות בישראל

פוסט קודם: התנועה לאיחוד המטרופולין
פוסט המשך: פלוס ועוד פלוס שווה מינוס

פסל "יד לשילוב" - לציון איחוד פרדס חנה וכרכור ב-1969

אז הפוסט הקודם היה בבחינת "תקציר הפרקים הקודמים" בפרשת האיחוד בין תל אביב ובת ים - פרשה שמתגלגלת לה בשנתיים האחרונות. אבל נותרנו עם השאלה המרכזית - האם זה כדאי? כאן המקום להסבר על איחוד רשויות בישראל, שיראה שאין תקדים לאיחוד ערים בסדר גודל כזה

לשם שינוי, משרד הפנים הקל עלי ופרסם מסמך בשם "איחוד רשויות מקומיות בישראל 1949-2013" - כל האיחודים מאז קום המדינה היו חיבור של יישובים קטנים למועצה אזורית או חיבור של יישוב קטן לרשות מקומית גדולה ממנו. אגב, העמדה של משרד הפנים בנוגע לאיחוד רשויות היא במילה אחת "כן!" - אם רשות מקומית אחת תרצה להתמזג עם רשות מקומית אחרת, זה יכול לקרות במהירות ובברכת משרד הפנים, שרואה בכך ייעול של אספקת שירותים תוך ניצול יתרון הגודל. באתר של משרד הפנים יש עוד מידע (האמת שלא הרבה ביחס לאקטואליות של הנושא) בעמוד שמוקדש לנושא איחוד רשויות

כן ראוי לציין את איחוד הרשויות של 2003-2004 (שמופיע בוויקיפדיה בתור "האיחוד הגדול", למרות שהוא לא היה כל כך גדול, ובמקום 150 יישובים, אוחדו רק 29 מהם). האינתיפאדה השנייה שפרצה בסוף שנת 2000 הלכה והתעצמה והביאה למשבר כלכלי. בנימין נתניהו במשרד האוצר ואברהם פורז במשרד הפנים קידמו תוכנית גדולה לאיחוד רשויות. בסופו של דבר, הביצוע היה קטן בהרבה מהתוכנית המקורית, ורק 12 איחודים בוצעו - ביניהם גם האיחודים היותר מוכרים, כמו מודיעין ומכבים-רעות, צור יגאל וכוכב יאיר, בנימינה וגבעת עדה, קדימה וצורן, יהוד ונווה מונוסון. מארבעת האיחודים ביישובים הערביים - כמו עיר הכרמל (איחוד דלית אל-כרמל ועוספייה) - לא נותר אף אחד, כי כולם התפצלו בחזרה ליישובים שלפני האיחוד. כאמור, כל האיחודים הללו לא היו חיבור של שתי ערים קיימות, אלא חיבור של כמה יישובים או לכל היותר מיזוג של מועצה מקומית לתוך עירייה

אז מה למדנו מאיחוד הרשויות בישראל עד כה? אפשר להגיד שלא למדנו שום דבר, לפחות ביחס לאפשרות החיבור של שתי ערים. אבל בואו נשאל את המומחה - ד"ר יניב ריינגוורץ, מאוניברסיטת חיפה, ביה"ס למדעי המדינה, המחלקה למנהל ומדיניות ציבורית - שפרסם בשנת 2011 את המחקר "איחודי רשויות והשפעתם התקציבית: עדויות מאיחוד הרשויות של שנת 2003", ואלו מילות הסיכום שלו (ההדגשות שלי):

תוכנית איחוד הרשויות המקומיות אשר בוצעה בשנת 2003 הביאה לחיסכון תקציבי של כ-7%. חיסכון תקציבי זה הושג ללא פגיעה ברמת השירותים המסופקים לאזרח. לפיכך, המסקנה העיקרית היא שאיחודי הרשויות אכן הביאו למיצוי של יתרונות לגודל. החיסכון התקציבי הינו משמעותי מבחינה כלכלית, ועומד על כ-7% מהוצאות הרשויות שאוחדו, כלומר כ-100 מיליון ש"ח בשנה. לפיכך, ניתן לסכם כי מדיניות איחוד רשויות הינה כדאית, ויש לשקול בחיוב ביצוע תוכניות איחוד נוספות בעתיד.

החלטה על איחודי רשויות נוספים חייבת להתייחס לגודל הרשויות המועמדות לאיחוד. זאת מפני שהספרות מראה כי היתרונות לגודל מתמצים בשלב מסוים, כך שאין טעם לאחד רשויות גדולות. עבור ישראל נמצא כי סף מיצוי היתרונות לגודל עומד על כ-7,000 עד 10,000 תושבים. לפיכך, אין ככל הנראה טעם לאחד רשויות בגודל של מעל עשרת אלפים תושבים.

ריינגוורץ חזר על המחקר הזה גם ב-2012 וגם ב-2013. בעקבות המחקרים שערך, ריינגוורץ גם מסר נייר עמדה לוועדה שבוחנת את גבולותיה של בת ים. למי שמעוניין בתקציר הדברים, ריינגוורץ פרסם טור דעה בשם "איחוד תל אביב ובת ים? לא כדאי" - הכותרת אמנם מסגירה את עמדתו, אבל שווה לקרוא את הטקסט כולו, כי ריינגוורץ נותן כמה טיעונים משכנעים:

(1) יישוב שמונה למעלה מ-10,000 תושבים (בבת ים כ-130,000 תושבים) כבר ממצה את היתרונות לגודל, כך שאיחוד עם יישוב אחר לא יכול לתרום בהיבט זה

(2) איחוד רשויות כן חוסך משרות של בכירים (ראש עיר אחד פחות, דובר אחד פחות, מנכ"ל אחד פחות), אבל זה חיסכון זניח. ואני מוסיף - עיקר העובדים הם נותני השירותים (כמו פועלי ניקיון, מורים, מזכירות וכו') - המשרות שלהם לא יקוצצו, כי הם עדיין נחוצים לעבודה מול התושבים

(3) איחוד בין רשויות כופה על אנשים עם העדפות שונות לחיות ביחד - למשל, איחוד בין בני ברק לתל אביב לא בא בחשבון, כי זה יוביל לחיכוכים על חוקי העזר העירוניים ועל אופן חלוקת המשאבים. ואני מוסיף - זה לכאורה הטיעון הכי חזק של ריינגוורץ. המתנגדים לאיחוד בין בת ים לתל אביב חוזרים על התפישה שלכל יישוב אופי משלו. למעשה, זה הטיעון הכי תיאורטי והכי חלש. ראשית, האם יש הבדל בין ההעדפות של תושבי בת ים להעדפות של תושבי תל אביב? שנית, אם יש הבדל כלשהו, האם הוא משמעותי כמו ההבדל בין חרדים וחילונים? ולבסוף, אם שוני בעמדות הוא סיבה לא לחיות ביחד, אז הגיוני לפצל את תל אביב, כך ששכונות מזרח העיר הליכודניקיות (כמו שכונת התקווה ויד אליהו) לא יהיו קשורות לשכונות צפון תל אביב שהולכות עם המחנה הציוני ויש עתיד (רמת אביב ג' נתנה הרבה קולות לתושב השכונה, יאיר לפיד), ושהשכונות הערביות של יפו יקבלו אוטונומיה מתל אביב

(4) אם המטרה היא להגביר את השוויון בחלוקת ההכנסות בין הרשויות (ועושה רושם שזו אחת המטרות המרכזיות של שר הפנים הישן-חדש אריה דרעי), יש לשלטון המרכזי את האפשרות לתקן זאת בשינוי גבולות מוניציפליים או בהעברת מענקים. גם אם רוצים לשפר את התיאום בין הרשויות בשם הייעול, אפשר להקים איגודי ערים. ככה מייצרים שיתופי פעולה כלכליים בין רשויות, מבלי שאף רשות תצטרך לוותר על החירות הפוליטית שלה. ואני מוסיף - זה הטיעון הכי חזק פה!

איגוד ערים דן לתברואה בתקציב עיריית תל אביב

קחו לדוגמא את איגוד ערים דן לתברואה, שבו שותפות תל אביב, בת ים, חולון, רמת גן, בני ברק וגבעתיים. בזכות שיתוף הפעולה הזה, כל הערים הללו מקבלות שירות פינוי אשפה יעיל יותר. בני ברק ותל אביב אולי לא יסכימו על פתיחת מכולות בשבת, אבל בטח שאפשר להסכים על כך שכדאי לפנות את הזבל. וכל עיר גם שומרת לעצמה את הזכות לפרוש מהשירות הזה, אם יבוא יום והיא תעדיף פתרונות אחרים.

אגב, צללתי לנבכי המימון של איגוד ערים דן לתברואה, וגיליתי שהוא מגיע מהערים השונות לפי כמות הפסולת שהן מייצרות - כ-300 ש"ח לפינוי טון. עיריית תל אביב משלמת כ-100 מיליון ש"ח לאיגוד ערים דן לתברואה (סעיף 71238 בתקציב העירוני), שזה בערך שווה למה שמשלמות כל הערים האחרות ביחד. כשחושבים על זה, יש פה היגיון מדהים - מי שמייצר יותר זבל צריך לשלם יותר

בת ים ותל אביב מחוברות לא רק בפינוי אשפה, אלא גם בטיהור שפכים, וזאת באמצעות איגודן - איגוד ערים דן לתשתיות איכות סביבה. אז לפחות בשני נושאים אין טעם בכלל באיחוד, כי הערים כבר מאוחדות...

רציתי לדעת אם יש עוד איגודי ערים שתל אביב ובת ים שותפות להם, ומצאתי רשימה של כל איגודי הערים בישראל, נכונה לשנת 2013. מסתבר שבת ים שותפה של חולון באיגוד ערים לשירותי כבאות, ותל אביב שותפה של חולון באיגוד ערים לשירות וטרינרי. הנה עוד שני תחומים, עם פוטנציאל גבוה לשיתוף פעולה בין עיריית תל אביב ועיריית בת ים - וכל שדרוש הוא שעיריית חולון תגשר ביניהן

שיעורי בית עד הפעם הבאה:

• על איחוד רשויות באתר "המדד המוניציפלי" של יוגב שרביט
• איחוד עם בת ים? למה לא עם ר"ג וגבעתיים / איציק מלכה
• כיצד להבטיח איחוד רשויות מקומיות / ערן רזין
• מחקר בנושא איחוד רשויות / חברת עדליא
• הרשויות המקומיות: בעיות מרכזיות וחלופות לפתרונן / מרכז המחקר והמידע של הכנסת
• איחוד רשויות - בדיקת יישום התוכנית / מרכז המחקר והמידע של הכנסת
• מה כל כך מפחיד באיחוד רשויות / חן רוזנק